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新《大气污染防治法》能解决雾霾吗?

  • 访谈实录
  • 中国网:

    中国访谈,世界对话,欢迎您的收看。2015年悄然过去,新《环保法》实施已经一周年,天空中的雾霾却并未随之散去。清新干净的空气已经成为很多人对于新年的期待。新的《中华人民共和国大气污染防治法》自今年1月1日起开始实施,这部被称为“史上最严”的《大气污染防治法》有何亮点?对大家最关心的雾霾问题有何应对?新法通过实施以来的情况如何?今天的《中国访谈》将一一为您解答。

    首先欢迎今天到场的嘉宾,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、中国社会科学院法学所教授、湖南大学法学院博士生导师常纪文教授。常老师,欢迎您。

  • 中国网:

    我们知道最近北京市两次亮起了雾霾的红色预警,使我们联想到曾经著名的“雾都”伦敦。

  • 常纪文:

    很多人把北京的雾霾跟伦敦的雾霾相提并论了。

  • 中国网:

    1956年的时候英国针对当时的空气情况颁布了《清洁空气法案》,这是世界上第一部关于空气污染的防治法案,之后这个法案不断扩容完善,最终帮助伦敦摘掉了“雾都”的帽子。我们知道去年您专门去了伦敦考察雾霾情况,今年您参与修订的这一部《大气污染防治法》是否也能帮助北京、中国取得这样好的成果呢?

  • 常纪文:

    英国当年治理雾霾坚持了两条原则。一是市场经济的原则,政府对于合法设立的企业、排放合格的企业也不能随意让它搬迁,只能鼓励,不能强制搬迁,用经济措施和政府支持的措施鼓励搬迁。对居民家庭取暖,比如木炭采取了一些限制性的措施。

    二是不损害英国的国际竞争力原则。也就是说治理雾霾是一个漫长的过程,不可能一蹴而就,不能搞“环保大跃进”的方式来治理雾霾。

    雾霾的防治既要有历史紧迫感,也要有阶段性的历史耐心。包括现在我们治理雾霾,提出“十三五”时期达到什么目标、2030年达到什么目标,不是说明年一定要治理成功,因为它一年之内肯定是难以治理的,因为不能就环境保护而搞环境保护,因为雾霾是整个工业生产、社会生活造成的,工业结构调整也不是一天两天能够调整完的。所以,最后还是要采取符合中国国情的比较现实的方式,治理雾霾我们预计和工业化的进程密切相关。什么时候我们实现了创新型的国家,雾霾治理就什么时候会取得很大的突破和成功。我们预计2030年左右中国会完成工业化进程,在这时候我们的雾霾治理会取得根本性的改变,目前我们主要还是防御战,以后是主动战。一旦我们进入了创新之国,不再用环境成本和人力成本赢得GDP增长的时候,而是用科技含量来赢得GDP增长的时候,这个时候我们的雾霾防治基本上就解决了。

  • 常纪文:

    英国治理雾霾最后成功了,但非常艰辛非常痛苦。最后怎么成功的?一是工业转型,把很多企业搬迁,形成新的大伦敦地区。二是能源结构的改变,英国几个部委官员介绍,他们之所以最后取得成功,根本性的措施是能源结构的改变。他们以前烧的煤炭有本国产的煤炭,更主要是海外进口的,因为长途运输价格比较贵。后来是在英国的北海发现了油气田,因为在本国边上发现的,油气价格很便宜,按照市场经济的原则谁便宜就用谁,所以,很多企业就用了低廉的油气,一下子把能源结构改过来了,对伦敦雾霾的消减产生了很大的作用。北京在这方面也可以去考虑一下,我们应该做什么创新型的举动。

  • 常纪文:

    伦敦最后治理成功也是花了三十多年的时间。中国改革开放以后,工业三十多年的发展,取得了如此大的进步,我们的工业发展是快速和压缩的,人家几百年的我们三四十年实现了。那么我们的环境污染就有一个特点,他们几百年慢慢消减的环境污染我们必须在几十年内消减完毕。所以,我们的任务更重,压力更大,面临的形势更加严峻。英国花了三十几年,我们三十几年人民群众肯定不会答应。因为我们整个最后转型十几年会完成,比他们短,所以,我还是很有信心。

  • 中国网:

    在之前“违法成本低,守法成本高”被公认为是近年来中国环境问题屡禁不止的最重要的原因之一,对加大处罚力度,提高环境违规成本新法有什么样的规定,环保执法又有哪些创新方式呢?

  • 常纪文:

    违法成本低,守法成本高,是以前发展中阶段常见的现象。举个例子,以燃煤电厂的脱硫脱硝为例,如果一个很大的燃煤电厂脱硫脱硝,一般一年运营成本达到几千万,有的甚至超过一亿,也就是说成本很高。但有一些企业宁愿选择交罚款也不去治理,因为按照老的大气污染防治法的规定,只要不造成大气污染事故最高只能处罚10万元,按照一般的处罚规定是一个月处罚一次,一年处罚12次,12次乘10万是120万,处罚成本一年120万,而守法的成本是几千万甚至上亿。新的《环保法》改变了这种现象,它提出了两方面的措施。第一,罚款成本不得低于违法成本,不得低于你的违法收益,包括“按日计罚”,如果责令整改,一天不改正就罚50万,10天就是500万。新《环保法》实施以后,我得到的消息,目前最大的一个罚单是2000万,针对一个供暖公司开出了2000万的罚单。我刚才讲的是新《环保法》,新《环保法》没有规定具体的罚款数额,因为它是综合性的基础法,规定起来有难度,具体的数额要由各专门的法律做出规定,《大气污染防治法》是一个专门的法律,里面就对罚款数额做出了规定,得到了显著的提高。

    关于处罚新的方式,比如进口、生产、销售不符合要求的机动车和机动船,就按照货值几倍处罚,3-5倍、4-6,比如你生产出来这些车价值10亿,可能罚你40亿。

  • 常纪文:

    环保执法有一个创新的方式,就是约谈,这是《大气污染防治法》的一大亮点。《大气污染防治法》的约谈和其他约谈概念上还是有一些差异的,环保约谈带有一定的责任追究意识。从最近的实施情况来看,约谈一般是存在环境保护问题的城市、企业,包括北京排水集团也被环保部门约谈了。去年约谈了十几个城市,包括郑州、临沂、承德这些城市都被环保部门约谈了,这是一种新的方式。以前是“督企业”,现在是既管企业还管政府。

    另外还有一点是我首创的一个理论,环境保护党政同责理论,《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》这个文件里面规定,环境保护工作搞得不好的“党政同责”。这次中央环境保护督察组到河北去,约谈了河北省的省委书记、省长,这是前所未有的。《大气污染防治法》的实施不能只靠政府,还要靠党委。虽然法律里面不可能包括党委,但我们还可以有一个党内法规,刚才讲的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》,它是由中共中央和国务院联合发布的。所以依法保护大气环境的气氛发生了改变,应该说氛围是越来越好。

  • 中国网:

    刚才您也提到约谈这种方式是新法其中一个很大的亮点。这是否说明了我们环境监察工作的“变局”,强化了地方政府的责任呢?

  • 常纪文:

    这次督察是以中央的名义进行的,叫做中央环境保护督查组,它的组成成分是中办、国办、环境保护部,中办代表中共中央,国办代表国务院,所以叫做中央环境保护督查组。河北省委书记和省长都参加了,这个规格是很高的,表明党和政府对大气污染、水污染的高度重视。督察要在两年内在全国进行推广,包括流域督察、区域督察,形式会发生一些变化。而且这回中央环境保护督查组的工作是中组部、中纪委没有参与的,这是一个特点,它不查案子,就像中央巡视组一样,把得到的线索、结论拿回来,向中共中央国务院汇报,然后把结果给中组部,发现了违规的线索给中纪委监察部,就跟巡视组一样,巡视组的威力是特别大的。习近平同志担任总书记以来巡视组发挥了很大的作用,我也相信中央环境保护督查组在今后两年的工作也会和反腐一样,在生态文明建设、大气污染防治、水污染防治等方面会发挥很大的作用。

  • 中国网:

    中央环保督查组的首站选择了河北,因为河北是京津冀协同发展的“三大员”之一,新法中也提到了对污染的“联防联控”,您认为怎样能够切实做到“联防联控”呢?

  • 常纪文:

    关于“联防联控”《大气污染防治法》专门规定了两章,第五章《重点区域大气污染防治》,第六章《重污染天气的应对》都涉及到区域性的。而这回大气污染防治法的修改提出对区域大气污染防治“统一规划、统一标准、统一监测和统一的防治措施”。

    “联防联控”现在得把逻辑搞清楚了,以京津冀为例,北京、天津、河北都得基于各自的能力和责任做出自己的一些贡献,但是也要分清责任。我在前年就写过文章,京津冀地区和长三角、珠三角及其他区域,大气污染防治每个地区在基于各自能力做出贡献的基础上,还要分清责任,叫做“共同但有区别的责任”。一个地方污染“贡献”很大,这个地方就要做出更大的努力来减少雾霾。当然还有一个历史的责任,像河北建国以后就给北京做出很多的贡献,北京相当于一个“抽水机”,把很多河北的资源抽过来了。去年在党中央、国务院的安排下,北京和天津给了河北很多治理大气污染的支持,北京和天津去年给了河北8亿现金治理雾霾,这个体现了“区域一盘棋”的格局,也体现了“共同但有区别责任原则”。

  • 常纪文:

    但我们担心这变成变相的“不给钱就不治理雾霾”,拿到钱应该干活,把这个钱用在雾霾防治方面,就怕拿钱不干活,这是我们最担心的。从目前来看,河北省做出了很大的贡献。大概是2012年左右,河北省重的产业结构大概是占到70%左右,现在只有40%多了,表明河北省已经做出了巨大的贡献和努力,下一步他们的任务还很重,因为取暖季节的雾霾还那么重,必须要采取进一步的措施。

    京津冀的“联防联控”还有一点,叫做“互查”,在环境保护部统一部署下,河北到北京来查,北京到天津查,天津到河北查,叫做互查。这种互查如果把握得好还是不错的。我建议可以请人大代表,每个地方的人大代表和政协委员参加,因为人大代表和政协委员往往是比较较真的,而地方官员往往存在“你好、我好、大家好”的现象。人大代表和政协委员都是有职责的,一个是权利机关的成员,一个是民主监督的成员,我认为有必要吸收他们来参加。

  • 常纪文:

    另外“联防联控”还需要一个统一排污收费标准。比如京津冀、长三角、珠三角这些地区的排污收费标准,珠三角是统一的,在京津冀范围内河北省的排污费还没有调高,2014、2015年的时候北京市和天津市把排污收费标准提高了,有的是几倍,有的是接近二十倍,在北京和天津排放污染物的成本是比较高的,倒逼企业开展污染防治。但因为河北经济条件有限,所以最后它的排污收费标准没怎么提高,这对区域来说也是不公平的。

    另外还有一点,我们讲“京津冀一体化”将来的产业转移,我们应该摒弃一种狭义的观点——北京不要的产业必须给河北。因为河北自己的环境容量也很小,排放还是在京津冀范围内,还是加重了京津冀地区的污染。有些清洁产业可以给河北,但污染的不能给,也不污染也不清洁的我们可以给到南方的一些省份,那里的环境容量大一些。不一定所有的污染产业非要给河北,河北自己的环境容量也很小。

  • 中国网:

    刚才您也提到雾霾的治理是相对漫长的过程,也是和我们的工业发展相依为命的。之前的《大气法》更多强调大气污染的末端治理,存在成本高、见效慢的问题。另一方面,一些地方环保部门是围绕如何完成总量减排任务开展工作,这样容易出现一种重“总量”而轻“质量”的问题。新的《大气污染防治法》针对这些问题有什么样的改进?

  • 常纪文:

    老《大气污染防治法》是2000年修订的,新《大气污染防治法》是2015年修订的,时隔15年时间,中国的工业结构包括生产生活方式发生了很大的改变。原来的《大气污染防治法》规范的是点源,新的《大气污染防治法》既规范“点”上的污染,也规范“面”上的污染。像2000年,大气污染防治法修改的时候,很少听说区域性的雾霾,只听说沙尘暴,那时候的《大气污染防治法》是解决沙尘暴的。现在的雾霾是区域性的,很多区域都有了。包括最近我去上海、南京、成都,甚至去昆明都不同程度的有雾霾现象发生。当然最近我也去了越南,越南的河内也有雾霾。不同程度的有雾霾的发生,整个污染的形态和格局发生了大的改变,《大气污染防治法》必须对此做出相应的调整。

  • 常纪文:

    造成现在雾霾严重的局面,大气污染排放总量如此大的原因,主要还是工业结构和生产生活方式比较粗放的问题,也有管理的原因。以前因为区域性雾霾没有那么严重所以是总量管理,每个企业给一个总量,每个县、市、省大气污染物排放给一个总量,全国一个总量,国家、省、市、县、企业逐级分解。看起来逐级分解很科学,但有一点,根据什么做总量减排?雾霾那么严重,还按照原来的总量减排肯定是不合适的,应该是以环境质量为核心。

    比如空气要达到几级标准,每个地方都不同,每个地方的减排量是动态的。今天污染比较重就应该少排一些甚至不能排,今天天气比较好我就可以多排一点,所以,总量是动态的,我们称之为流量控制,以前的总量控制大家现在都在反思,可能还缺乏目标,应该是以质量管理为核心,完成质量控制目标再有总量。以质量管理为核心,后面很多事情就好办了,把逻辑理清楚了,我认为这是全国人大常委会的一大贡献。

  • 中国网:

    刚才您提到燃煤污染和机动车污染是目前雾霾的两大最主要的成因。首先我们谈谈燃煤的问题,新《大气法》中和燃煤相关的条款有哪些?落实这些条款具体有哪些措施?大家还比较关心散煤的问题,散煤控制有哪些措施?

  • 常纪文:

    新《大气污染防治法》针对主要的大气污染源规定了很多的措施,其中有一部分是燃煤。燃煤专门在第四章第一节设立了很多条,专门来规范从源头到粉末,对燃煤的使用、转化、排放都做出了比较周全的规定。比如提出燃煤使用要“清洁高效,减少整个燃煤在能源中的比重”。第四章第一节规定了很多的燃煤污染控制措施,有源头(事前)、事中还有事后的。

    事前就是能源结构调整,比如在城市重点控制区域煤要改气、改电。根据最近的情况来看,特别是上次红色预警,机动车单双号限行了,那几天空气相对处于静稳状态,风力不是很大,说河北省压过来污染物比较大的证据不太充分,它的主要来源估计还是北京自身。平时燃煤不到1万吨,到供暖季节6-8万吨,增加的5-7万吨散煤,特别是城乡接合部、广大的郊区农村,以及城市里面的平房区使用散煤的现象还是存在的,这些散煤的燃烧很多没有污染控制措施。

  • 常纪文:

    在全国范围内,我们认为要进行大的能源结构革命。比如说,在城市里人口集中居住的地区,包括农村也要改气、改电,意味着需要更多的电力。现在国务院规定,在大概2017年底前所有的燃煤电厂实现超低排放。如果所有的燃煤电厂都使用的超低排放,我们就用燃煤电厂烧煤,把这个煤用在燃煤电厂发电,把电给居民,城市里不就更清洁了嘛。从大局来看这是很好的一种方式。最近很多地方审批了很多燃煤电厂,包括一些沿海核电站也在开始建设,目前主要是为了提供充足的电能,为煤改气、改电做好准备。

  • 常纪文:

    煤改气改电就面临一个问题,老百姓用电成本比较高,如果烧散煤肯定价格要低一点。而且现在还有一种趋势,为了实现超低排放,好煤都运到燃煤电厂去了,但劣质煤很多流入到了居民家庭里,这是不利于大气污染防治的。北京市环保局在去年11月份进行过检查,也是发现了类似的情况,也就是说能源供应体系必须进行严格的执法。还有一个是补贴的问题。居民的生活成本提高了,改电改气国家可以实行补贴。我们可以考虑把防治雾霾的资金,像北京市将投入7600亿,把这7600亿给了工业结构调整和居民,也是一种很好的方式。

  • 中国网:

    刚才您也提到在北京机动车污染是一个比较大的来源,日前环保部也公布说,在北京、杭州、广州、深圳几大城市的首要污染源是机动车,在交通污染控制方面这新法有什么样的亮点,是不是说新法的出台就会给中石油、中石化、中海油这“三桶油”戴上“紧箍咒”?

  • 常纪文:

    这次《大气污染防治法》修改增加条款最多的就是机动车,其中包括机动车的污染防治也要源头控制,型式核准、生产过程中进行源头控制,如果不合格的机动车就不允许下线、不允许销售,包括有些证书也不能发,如果销售就进行处罚,也就是说非常严格,从源头开始。

    交通运输方面还有两个亮点。第一,要求油品质量,生产企业包括“三桶油”的油品要符合质量。第二,这一次修改重视了船舶,内河包括海港船舶污染其实也比较严重,这次对它的燃油也做了一些质量上的要求。

  • 中国网:

    我们看到新法第57条规定,国家倡导环保驾驶,鼓励燃油机动车驾驶人在不影响道路通行,且需停车三分钟以上的情况下熄灭发动机,以达到减少大气污染排放的目的。有观点会认为,这个条款实施起来缺乏可操作性。您认为这一点有没有必要入法呢?

  • 常纪文:

    实际上它已经入法了。《大气污染防治法》修改的时候第二审的稿子这条是强制性的,但后面没有处罚措施。一个法律如果前面是强制性,后面违反了没有处罚措施,还不如不规定。所以后来就改成了“鼓励”停车三分钟以上要熄火。为什么鼓励呢?因为说实话强制性执法太难,做不到的就不能用强制性措施,否则就会损害国家法律尊严。

    在机动车熄火方面,我建议政府部门要率先示范,我建议国务院机关事务管理局给各委办局发一个公文。各委办局普遍存在一种现象,就是一些领导干部,到下班的时候,他的司机可能提前半小时暖车,有些部委车很多,车齐刷刷的,一到傍晚下班时灯都亮着,机动车一下子轰鸣,燃烧个十几分钟,领导下来了,车里暖和了就走了,这不符合《大气污染防治法》的要求,遵守法律要求从政府部门做起。

  • 中国网:

    刚才您提到地方互查能够加强监督管理,信息公开也是比较有效的“防污剂”,如何能够让公众拥有更多的知情权和监督权,能够广泛地参与到大气环境保护当中来呢?

  • 常纪文:

    信息公开包括公众参与是《环保法》里确立的很重要的制度,新《环保法》专门设立了第五章《信息公开和公众参与》,就是为了发挥公众参与和监督的作用,因为信息公开是为公众参与打下基础的,是为了促进国家治理体系的建设,促进国家治理能力的现代化。环境保护光凭环保队伍是不够的,就只有这么多人、这么多设备,国家那么大、每个地方那么大、企业那么多,怎么能够发现所有的违法违规现象。而且环保监管有一个缺点——被动性,其他的监管也是一样,都是发现了才去监管,当然也有事前的预防性的措施,但是对于违法的查处,他们一般获得的信息往往比较晚。所以,在现代国家治理的理论之下,一般是发挥公众参与和监督作用,我国也响应了号召。

  • 常纪文:

    《环保法》设立了一个专章,《大气污染防治法》没有设立专章,但是它把信息公开和公众参与做出了很大的细化,我做过搜索,在新的大气污染防治法里有19个地方有“信息”两个字,其中“扬尘”1处,“机动车”4处,“污染企业”1处,对于政府,包括区域污染防治、重污染天气应对、政府信息公开总共加起来是8处,包括后面有处罚条款,也就是说是让公众享有充分的知情权。如果说《大气污染防治法》离开了公众的监督和参与,这部法不会是成功的法,所以《大气污染防治法》充分地保证了公众的参与和监督权。

  • 中国网:

    我们知道新的大气法的法律条文增加了近一倍,规定了许多行政措施和法律责任,但其中宣誓性的语言可能还是比较多,想问一下常老师,这会不会影响到法律的有效落实呢?

  • 常纪文:

    从《大气污染防治法》一审和二审稿来看,宣誓性条文过多,后来我们给全国人大提出了意见,要改。因为法律贵在可实施性和强制性,当然也有一些引导性的规则,但引导性规则过多不利于法律实施。后来第三审修改全国人大非常重视,做出了很大的改变,尽管如此还是存在一些宣誓性的条款,比如“国家应该、国家支持、国家鼓励”等等类似的措词。但是,值得指出的是,这些东西没有时间表,违反了也没有处罚措施,效果肯定不会太大。有的法律实施了十年,有些部门还没有制定细则。所以,必须要制定一个时间表,比如法律实施后两年内某某部门必须制定实施细则,但这不是《环保法》一个法律的问题,中国所有的行政立法都存在这个问题,包括食品卫生、消防、文物保护和其他的一些都存在同样的问题,不只是《环保法》有,所以是一个通病,要一揽子解决,不能就《大气污染防治法》论《大气污染防治法》,我相信刚才讲到了《大气污染防治法》有那么多的进步,这些问题都会得到解决。因为法治是一个漫长的过程,有些问题不一定一两天就能解决。

  • 中国网:

    非常感谢常老师今天做客我们的节目,给予了大家如此专业和详细的解答。本期的节目就是这样,感谢大家的收看,我们下期节目再见。

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